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人民调解作为中国特色的社会矛盾解决机制具有悠久的历史，以“枫桥经验”为代表的人民调解制度在国际上享有“东方经验”的美誉。随着我国改革开放和经济社会的快速发展，社会主义法治的不断完善，人民调解工作的传统模式受到挑战，新时期人民调解工作如何定位、怎样发展创新人民调解工作，是摆在我们面前的重大现实课题，亟待我们认真研究。一、市人民调解工作现状及存在问题
从市人民调解工作的历史沿革看，从六十年代开始借鉴学习浙江“枫桥经验”，在基层普遍建立人民调解组织，以此为依托积极开展化解矛盾纠纷工作。目前，全市共建立人民调解委员会2479个，其中，村民委员会、社区居委会调解委员会1792个，乡镇街道调解委员会142个，企事业单位调解委员会378个，其他调解委员会167个，全市有人民调解员42564人，形成了一支数量较大的调解工作队伍。人民调解组织在化解矛盾纠纷中发挥着重要作用， 2009年调处矛盾纠纷19844件，调处成功19314件，调解成功率为97%。自2008年2月省高级人民法院、省公安厅、省司法厅联合发布《关于加强人民调解工作建立矛盾纠纷化解机制的试行办法》以来，市围绕三大调解相互配合积极进行了一些有益探索。泸县、龙马潭等区县推行人民调解室进驻法院、公安、劳动、卫生等部门，与司法调解、行政调解相衔接。目前已在公安派出所建立人民调解室64个、交警大队建立人民调解室7个、劳动保障所建立人民调解室22个。特别是龙马潭区于2008年3月聘请3名专职调解员入驻交警三大队人民调解室，至今年6月共受理交通事故赔偿案件615件，调解成功581件，成功率94%，无一起提起诉讼或申请强制执行。
从市人民调解的现状看，其组织体系、工作机制在某些方面虽有突破，但总体上讲，仍然是沿袭计划经济时代构建起来的，传统的人民调解制度已经显现出与现代社会的不相适应性。主要体现在：一是人民调解解决纠纷的作用有所弱化。人民调解作为我国民间调解的延续和发展，曾在纠纷化解机制方面起到了十分重要的作用，但相当一段时期，法治兴国的政策被简约为诉讼至上，在弘扬程序正义理念浪潮中，民间调解纠纷的能力急速下降。人民调解案件与诉讼案件的数量比例在上世纪80年代末为2.9：1，到2009年则变为1.1：1 。两相比较，人民法院受理的民事纠纷案件在大幅上升的同时，人民调解处理的纠纷却呈萎缩态势。二是人民调解队伍建设亟待规范和加强。调委会及其成员的产生基本上没有通过群众选举或推举，其产生程序不符合法律规定。专职人民调解员来源短缺，人民调解工作属公益性质，是群众自我管理的一种形式，一般没有稳定的收入来源。而在市场经济条件下，吸引就业人员重要因素就是薪酬，因而人民调解工作很难吸引优秀人才加入。从调查的情况看，除调委会成员外，基本上没有聘请专门的调解员就是例证。调解员整体素质不高。2007年以前，具有初中以上文化程度的占43%，目前初中以上文化程度的占91%，但具有专科以上学历的人员仅占8.05%。三是人民调解工作保障不力。人民调解工作的指导力量严重不足，市每个乡镇街道司法所平均不足1名工作人员。按财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》规定：“人民调解工作经费包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作经费、人民调解员补贴经费三大部分，并列入同级财政预算”。《四川省人民调解条例》也作了同样规定。但由于有关政策法规对经费保障标准没有作出具体性规定，不具可操作性，经费的多少取决于政府和财政部门领导人对人民调解工作重要性的认识程度和司法行政部门与之协调的力度。据统计，市县级司法行政机关人民调解工作经费全市仅28万元，平均一个区县4万元，最高的10万元，最低的仅1万元。由于经费保障不到位，多数基层人民调解委员会没有工作经费。个案补贴标准过低，有的地方人民调解员办理一起案件，其补贴不到20元。四是传统的工作模式越来越显现其局限性。随着经济社会的快速发展，矛盾纠纷日益呈现出更大的多样性特征，过去比较简单的婚姻、家庭、邻里等纠纷为主的传统矛盾纠纷逐步转向以城市改造、房屋拆迁、劳动纠纷、医患纠纷、合同纠纷、赔偿纠纷等经济利益为主要内容的更为复杂的新型矛盾。面对上述情况，由于人民调解工作并未完全及时转型，带来诸多不适应，主要表现在：（1）化解新型矛盾纠纷的能力不强。大量专业性较强的矛盾纠纷，人民调解组织没有相应的专业人员，靠现有调解人员的知识和能力是难以胜任的。比如医患纠纷，每年仅医学院附属医院就涉及50多件，涉及赔偿金额150多万元，由于涉及医学专业知识，一般的人民调解员无法胜任相应的调解工作。（2）应对新型矛盾纠纷的调解组织建设未能及时跟上。尽管我们为应对新型民事纠纷进行了一些探索，在有的地方、有的行业、有的领域试建了调解组织，但与发生的新型矛盾纠纷数量相比，远远不能满足需要。（3）新型调解组织的指导管理归宿不明。其业务工作由谁指导、工作评估由谁考核、个案补贴由谁发放等等问题需进一步规范统一。五是人民调解与司法调解、行政调解之间的衔接思路不清。究其原因：（1）组织机构繁多。在县区一级，负有调解工作管理职能的机构较多，如维稳办、综治办、群工局、法院等，目前又由综治部门出面搭建了“大调解”协调中心，可谓机构繁多、职能重叠、职责不清。（2）乡镇（街道）一级不具法律意义上的人民调解。乡镇（街道）人民调解委员会与矛盾纠纷排查调处中心是两块牌子一班人马，其人员主要由乡镇干部担任，人民调解组织的群众性、自治性难以体现，因此谈不上严格意义上与司法调解、行政调解的衔接配合。（3）相关部门配合意识不强。尽管出台了不少司法调解、行政调解与人民调解相衔接的意见，但仍各自为阵，配合意识不强，落实不够好。如某县人民调解室进入该县人民法院后，半年时间内仅调解案件6件，法院忙、人民调解闲的局面并未得到真正改变。
人民调解工作之所以出现上述不适应性，根本原因在于少数部门和领导干部认识上出现偏差，思想观念陈旧，突出地表现为“重打击，轻防范，重信访，轻调解”的思维定式仍发挥着强大的贯性作用，社会治安综合治理“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的基本方针在一些地方未得到认真贯彻落实。
二、新时期人民调解工作的定位
我国社会主义市场经济建设已经步入一个新的历史阶段，新时期人民调解工作如何定位，是制约其创新发展的重要问题。笔者认为应着重从以下三个方面来进行思考和把握。
（一）人民调解是新时期维护社会稳定的调节器。当前，我国正处于社会转型期，各种体制、观念和利益冲突引发了社会矛盾纠纷的大量增加。因此，中央作出了我国社会当前及今后一段时期处于“人民内部矛盾凸显期”的判断。由此可以看出，化解矛盾纠纷已成为社会及广大人民群众的迫切需求，是党和政府关注的重点民生内容。人民调解的意义就在于党政领导、群众自治、方法灵活、简便快捷，符合中国的优良传统，符合广大群众的意愿，符合构建和谐社会的价值取向。特别是人民调解组织通过定期的矛盾纠纷排查，把可能酿成纠纷的苗头，化解在萌芽状态，成为维护社会稳定的“第一道防线”。对于党委、政府而言，充分发挥人民调解的作用，在政治上能够避免重大稳定风险，解决群众诉求的成本也相对较小，容易实现双赢。
（二）人民调解是成本效益比较下的价值选择。一是司法机关、行政机关调解资源有限。司法机关、行政机关的人员增长是有限的，增长速度也远远低于各类案件和事件增长的速度。仅从2009年与2008年作比较，市法院法官数量还呈减少之势，而同期民商事案件增加13.7%（2009年两级法院民事案件收案数17905件，2008年15746件，案件数增加13.7%）。近四年来，市基层法院每名民商法官年均承办案件105件（最高的已达167件），扣除节假日，平均每两天办理一起案件，长期处于超负荷状态，不堪重负。面对不断增多的人民内部矛盾，凭现有国家机关的力量，是无法承担化解任务的。与此形成鲜明对比的是民力无穷，只要善用民力，必将取得好的效果。因此，必须树立借力思想，通过各种手段调动社会资源。二是人民调解成本最低，成本效益比最高。相对于司法调解、行政调解，人民调解的成本最低。据调查测算，法院办理一起民商案件平均成本为2521元，所收取的诉讼费远远不能满足办案支出需要。以某区法院为例，2009年受理民商事案件1873件，收取诉讼费290.95万元，实际支出820.81万元，缺口达529.86万元。由此可以得出这样的结论：法院多受理一起案件将会增加财政支出2000多元。行政调解处理一起纠纷最低需支出200元，高的可能达数万元。经济上的成本尚可计算，牵涉各级领导的精力和政治上的影响却难以估量。而人民调解对群众不收费，支出成本最低，按三次调解测算仅达100元左右。
（三）人民调解是我国多元化纠纷解决机制中具有基础性地位的调解手段。就化解矛盾的社会组织系统而言，人民调解组织层级最低，预防和化解矛盾纠纷最为及时，修复社会关系的成本最为低廉，在其与行政调解、司法调解共同构建的“大调解”工作体系中发挥着基础性的作用，所具有的作用是其他手段不能替代的。短期内强化司法、行政调解卓有成效，但从长远来看，如不坚持发展壮大人民调解，将会导致党委、政府、司法机关直接面对、直接处理大量人民内部矛盾，陷入直接控制社会模式的怪圈，到最后形成“打不胜打、防不胜防”的局面。必须采用间接控制社会的模式，发展壮大人民调解组织，通过充分发挥其作用来化解社会矛盾，从而在党委、政府与社会矛盾之间构筑起一道防火墙，起到缓冲作用。这是我们的必然选择。从市的人民调解情况看，2008年、2009年调解纠纷数量分别是全市法院系统同期审理民商事案件的 1.26 倍、1.11倍。由此可凸显人民调解在多元化纠纷解决机制中的基础性地位。伴随经济社会的快速发展，各种矛盾纠纷还会不断增加，展望未来人民调解大有可为。
三、关于人民调解的重构
针对目前的人民调解工作模式是在计划经济时代形成和其不适应当前形势的情况，“大调解”背景下的人民调解要创新发展，必须重新理清思路，在人民调解的理念、法律效力、调解员队伍、保障机制等方面进行重构。
（一）理念重构
1、关于人民调解的法理基础再认识
在依法治国的背景下，人民调解协议的法律效力成为影响人民调解工作权威性的重要因素。我国《民事诉讼法》规定，“人民调解委员会依据法律规定，根据自愿原则进行调解，当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的可以向人民法院起诉”，按一般群众的理解就是“调解不算数”， 因而人民调解的权威性不够，影响了群众走调解之路解决纠纷的积极性，人民调解的非约束力成为阻碍其发展的障碍。2002年9月，最高人民法院和司法部分别颁行了《关于受理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》，这两个规定对调解协议的效力作了重新界定，即“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质”。这种调整对人民调解工作的开展有积极意义，但人民调解过程却成了制造民事合同的过程。将人民调解制度改革的理论基础建立在民商事合同基础上值得商榷。所以，“民事合同性质”仍没有解决人民调解当前所面临的有效性问题，其结果仍然导致大量民商事纠纷继续涌进法院。
基于此，我们认为首先应从人民调解协议的法理上去进行重建，厘清存在的问题，找准突破口。人民调解制度是建立在私权自治和私法自治的基础上的，体现了对当事人权利的尊重，尤其是对当事人意思自治权的尊重。双方当事人自愿合意是其本质特征。正因如此，历来认为人民调解协议在本质上是一种契约，但不是一般的民事契约，而是一种兼具实体与程序处分的契约，是当事人通过人民调解程序之后达成的契约。当事人将纠纷提交调解组织解决就意味着当事人选择了一种纠纷解决方式，自愿达成调解协议，则意味着当事人选择了以此协议来确定实体权利义务。所以，人民调解协议本身既是当事人对实体权利义务的处分，也是对程序选择权的处分。国际上通行的仲裁协议制度正是建立在这种选择权行使的基础上的，但是仲裁具有法律约束力，其权威性远超人民调解，仲裁庭是事实上的“商业法庭”。法律制度都是人类社会创设的。鉴于人民调解与仲裁的理论基础一致的情况，我们理当认为可以比照仲裁制度，通过立法明确规定人民调解的法律约束力，以此提升人民调解的权威性，将人民调解构建成为仅次于法院系统的解决矛盾纠纷的重要机制。
2、关于人民调解模式的发展理念
传统的人民调解受制于调解领域的狭窄性，调解对象主要集中于邻里、婚姻、家庭等矛盾引发的纠纷。随着社会的转型，新的社会问题、社会矛盾层出不穷，如物业纠纷、征地拆迁、安置补偿、企业改制等越来越成为影响社会稳定的新因素。因此，调解不能仅仅局限于“熟人”之间、单位内部，而应着眼于矛盾，哪里有民间（事）矛盾纠纷，调解的触角就应伸向哪里，及时把矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态，实现化解社会冲突的目的。当前的人民调解工作应着力向规范化、职业化、市场化、社会化发展，重塑人民调解工作模式。所谓规范化是指贯穿调解过程的程序化、法制化，确保公开、公正和有章可循、有法可依；所谓职业化是指调解人员的专职化，并以从事人民调解工作作为谋取生存，获得报酬的手段；所谓市场化是指按照等价有偿原则，由政府出钱购买服务的形式，支付报酬，化解矛盾；所谓社会化是指政府要树立现代公共管理的理念，不再走在调处矛盾的第一线，而是采取经济、行政等各种手段，积极扶持，资助人民调解工作，推动专业人民调解室和职业调解员的发展，使社会组织成为人民调解的工作主体。
（二）效力重构
鉴于人民调解组织的民间性，人民调解协议不可能具有与人民法院判决同等的法律效力。国外替代性纠纷解决机制多是依附司法权来行使职能。故借助于法院的民事审理赋予人民调解协议法律效力，应是确认人民调解协议效力的必由之路。
依此思路，可从立法上考虑构建人民调解协议确认审查制度。其含义是指当事人在人民调解机构达成调解协议并制作了书面调解协议后，有权就该调解协议请求法院确认其效力，并由法院赋予其强制执行力（这在基层法院司法实践中已有体现，有些地方采取调解书的形式来确认人民调解的效力）。法院应审查该调解协议是否有违反自愿原则或法律禁止性规定等情形，对没有违法情形的，依法裁定确认其法律效力，并赋予其强制执行效力；对具有违法情形的，裁定确认其无效。人民调解协议一旦被法院确认具有法律效力，则意味着调解协议既具有强制执行的效力，也具有最终解决纠纷的效力，对同一纠纷当事人不得再向法院提起诉讼。对此问题，最高人民法院于2009年7月24日出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，专门对司法确认程序进行了规范和完善。但是，该意见仍将人民调解协议视为合同性质，没有从根本上解决好人民调解协议的效力问题。我们认为宜从立法上考虑，制定我国《人民调解法》，进一步增强人民调解协议的法律效力，提升人民调解的地位和公信力。
（三）衔接机制重构
在构建的大调解工作格局中，不少地方都出台了人民调解与司法调解对接的指导性意见。当事人既可选择人民调解，也可选择司法调解。司法调解可在诉前进行，也可在诉讼中进行。当事人的选择途径增多，但也带来选择之累。更重要的是人民调解与司法调解的衔接并不是很严密，有些环节上还显现出重复劳动和浪费资源之嫌。比如诉前调解，完全可以由人民调解来替代；有些身份关系案件，通过调解比硬判能更好地得到处理和修复人际关系，故可考虑先进行强制调解。我国台湾地区对此就有“对于法律规定之特定纠纷除非有例外情形，在起诉前应由法院先行调解”的规定。由此借鉴可考虑取消法院的诉前调解制度，构建一个以人民调解与法院审判相衔接的调审分离制度，将人民调解作为民事案件的前置程序。具体而言，就是建立民事案件自愿调解与强制调解相结合的制度，对于一些适宜调解的案件如家庭纠纷、相邻权纠纷等可规定当事人在向法院起诉前应首先到人民调解室接受调解。其好处是既可以节约司法资源，解决法院诉讼爆炸的难题，又给当事人提供了一次诉讼外解决纠纷的机会。
（四）调解队伍重构
如前所述，现行人民调解队伍建设严重滞后于经济社会的发展，迫切需要取得突破性进展。一是在人员队伍来源上要有新的突破。除继续依托基层干部外，可根据不同的矛盾纠纷，广泛吸纳律师、基层法律工作者、法学教育工作者、青年大学生志愿者以及退休老干部、老教师、老工人、老专家等方面的人员加入人民调解队伍，采用颁发聘书、动态管理的方式，动员有识之士参与这项公益性的社会活动。二是在组织形式上要有新突破。除继续保有以行政村（居）委会设置的调解组织外，根据实际需要，灵活设置专业调委会，如医疗纠纷调委会、房产纠纷调委会、消费纠纷调委会、物权纠纷调委会等。同时设立人民调解员协会，实行行政指导和行业管理相结合机制。三是在调解人员素质上取得新突破。对各级各类调解组织选聘的调解员，采取多种形式进行调解业务培训，提高专业化水平和调解技能。建立调解业务理论与实践研究阵地，包括信息、简报、网络等，适时印发各种学习辅导材料，为调解员的政策法规学习提供各种条件。
（五）保障机制重构
应从以下三方面加强保障机制建设：一是加强人民调解指导力量建设。强化司法行政队伍建设，向一些先进地区学习，确保每个乡镇街道司法所至少配备3名司法工作人员；提高司法所长职级待遇，吸纳一批优秀人才，通过建设一支高素质的司法助理员队伍来推动人民调解工作的开展。要按照不同类型、不同层次人民调解委员会工作范围的特点和要求，研究和明确各类人民调解员必须具备的文化程度、专业水平，逐步向资格准入制度方向发展。二是建立完善人民调解工作经费保障机制。可按所在地人口数量依一定比例计算保障标准，或以市州为单位，依据其经济社会发展情况和业务量，分类确定保障标准。以区县为单位统一和提高人民调解员的个案补贴标准。三是建立激励机制。加大对人民调解工作的表彰奖励力度。按照《四川省人民调解条例》之规定，各级政府应对人民调解工作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励，省一级可每四年表彰奖励一次，市（州）一级每两年一次，区县每年一次，以增强人民调解的影响力。建立对大调解工作的目标考核制度。应将司法调解、行政调解与人民调解的衔接落实纳入党委、政府的目标考核，进一步增强各级各部门的意识，切实落实好各项工作措施。具体分类可以将其列入社会治安综合治理目标考核指标之中。以此为导向，推动司法机关、行政机关加大对下级的指导、与平级的合作，形成以上下左右相衔接的大调解工作格局。
